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何吉森／前NCC委員、世新大學教授

法規範旨在處理人類社會之行為秩序，自應隨時檢視其是否能印證個人行為事實或其相互間之社會事實。法政策學(Law and Society)強調法機制之正當性，在於規範之適切與被認可，而非為管理而管理，齊一式之處理性質互異之事實現象。若行政監理機關、法院或立法者之決策不斷出現脫離事實知識，於成文法國家，就涉及是否應認真檢視修法之必要性。最近，在一場探討電視購物頻道以證照納管之研討會上，此問題正是相關議題之核心。

電視購物頻道之發展與屬性

臺灣電視購物服務源自1993年有線電視合法化後，最初是以播放預錄節目帶方式推銷商品，其後以有線電視廣告專用頻道的型態經營，至1998年已創下每年50億元的營業額，其高營收也吸引眾多業者競相投入市場，發展初期全臺就有超過300家業者。1999年迄今，東森得易購首先以企業化的經營方式讓電視購物頻道成為具規模的產業，並依據分眾經營或商品類別劃分為數個頻道。其後momo、VIVA、美麗人生、靖天、美好、天天等購物台陸續出現；並有與各地方有線電視系統經營者合作之地區型購物頻道，如信吉、海豚等頻道，其規模雖小，但對地方經濟與商業行銷亦有一定之貢獻。惟因電視通路進入門檻提高，現仍以佈局較早之momo、東森得易購及VIVA穩居前三大，呈現市場集中之現象。

依實證法規範及實務運作觀察，電視購物頻道於2016年廣電三法修正前後，均被定位為由有線電視系統「自行設立」，其形態主要有三：(1)經營電視購物(shopping TV)業者向系統經營者承包整個頻道，並支付系統經營者上架費之大型電視購物商，如momo、東森得易購、VIVA等；(2)中小型電視購物商共同或各自向系統經營者購買系統平台被規劃為電視購物頻道中之某時段，依時段計費；(3)由系統經營者與地方傳播公司以合製、委製方式經營具地方特色之購物頻道。

無論採用何種型態，購物頻道之性質原被認係屬一般傳播公司，純為促銷宣傳商品或服務交易，而呈現之特殊內容單元型態，有認其既非節目亦非單純廣告，而為提供電子商務之加值服務；與《有線廣播電視法》之頻道供應事業，係以系列影音節目內容加插播廣告之頻道型態呈現，兩者明顯有別。前者非屬頻道供應事業，而係需另行支付高額上架費給系統經營者，始能於有線電視系統平台露出之電子商務訊息；後者，則屬授權給系統經營者播送之頻道事業(參見《有線廣播電視法》第2條第4款)。

電視購物頻道監理之沿革與困境

臺灣電視購物產業已有20餘年歷史，是臺灣主要的購物管道之一。隨著網路電子商務蓬勃發展，近年來社會大眾消費習慣快速轉變，商業競爭環境越來越複雜，電視購物產業也面臨嚴峻挑戰。因應行動商務快速崛起，除原先所經營的網路購物、電視購物、型錄購物等虛擬通路，各家購物頻道業者亦積極投入行動購物，在機制持續優化及商品多元化的策略帶動下，旗下購物網、摩天商城、電視購物APP總下載量人次亦不斷成長，創造更多商機。

廣電三法於2016年修正後，將有線電視系統平台自行設立之電視購物頻道，從原僅須納入系統營運計畫頻道規劃之「電視節目供應事業」(僅需公司登記之傳播公司)，調整為應比照一般電視節目頻道，需取得許可執照始得營運(《有線廣播電視法》第38條)。卻又因黨政軍退出媒體條款未同時鬆綁，造成在法律修正前已經營十餘年之電視購物台(如momo與東森購物頻道)，因無法預知並排除涉及官股間接投資之股權結構，致無法於期限內申請執照。

為避免造成國內二大電視購物頻道業者之經營困境，及影響臺灣電子商務產業之發展，立法院二度修正申請執照的年限，從半年延長至二年，再延為四年。眼見四年期限將屆，而導致電視購物產業出現管制落差之因素仍存在，勢將再面臨購物頻道依證照許可納管之問題。

調整以證照許可制度監理電視購物產業秩序之迷思

依據現況，電視購物頻道產業有已取得執照營運，亦有尚未取得任何執照仍持續營運之情形，其監理密度與營運成本有別，如放任電視購物頻道長期「屬性不明」之法外空窗異象持續存在，將有損立法品質與產業秩序。

一項由國家通訊傳播委員會(NCC)於2020年委託台灣經濟研究院之《數位經濟時代下的臺灣購物頻道產業之發展現況與展望》研究報告，建議政府宜從數位匯流寬頻產業發展趨勢，重新思考我國電視購物頻道以證照許可監理之政策，調整回原先之登記制。據此，除可解決因黨政軍退出媒體問題產生之困境，亦可降低電視購物頻道營業之證照與監管成本，對電視購物產業規模經濟的創造，產品或服務的差異化及本土媒體集團之垂直整合有所助益，並有利促進與網路新媒體或境外電商業者之公平競爭。

本文認為行政監理機關與立法者，應調整現行電視購物頻道證照許可制，改採登記制之理由，即在符應前述法規範應本諸行為科學與社會科學事實資訊而為之本質。並有下述五大政策導向之理由：

(一)電視購物之電子商務屬性

如前述，電視購物頻道之「節目」，與一般娛樂、戲劇節目有別，為通訊購物之一種型態，經由有線電視系統傳送商品資訊，對消費者直效行銷，在家進行零售交易之活動；集宣傳、組織銷售為一體的資訊社會商業服務。嚴格而言，其既非節目，亦非單純的廣告，而係一種「資訊社會活動」。

在有線電視數位化後，已可提供訂戶雙向互動選取其欲接取之內容。例如在電子節目表單以「商城化」型態播出，讓消費者以不同路徑選擇收視，可不受現行廣告專用頻道數量上限的限制，某種程度也區隔電視購物業者與一般衛星廣播電視節目供應事業之角色與功能。若同時以非線性型態呈現電視購物服務，比照隨選視訊(VOD)概念，自無申請衛星廣播電視事業許可的必要性。

(二)電視購物監理之外國法例

電視購物是否需要申請執照？以全球電視購物龍頭QVC(Quality Value Cable)為例，該公司於1980年在美國成立，並不需要向美國通傳主管機關FCC申請特許執照。其與有線電視系統間之互動，主要在透過拆帳方式分享利潤，及每月支付有線電視系統一定之上架費用，而費率則視其在系統平台露出之頻位而定。於歐盟，若業者所提供之視聽內容僅為附帶服務，則該內容不屬於視聽媒體服務(AVMSD)所規範之範圍。在亞洲，日本QVC在2001年於當地的直播衛星及有線電視播出，亦不需要取得特許執照。只有中國將電視購物列為特許行業，受到高度監管。

(三)打破集團壟斷，鼓勵競爭

依據經濟部統計處資料顯示，2020年臺灣電子商務產業主要業者營收占比，momo、Pchome及東森得意購三家共占56%，內含兩家電視購物業者，形成寡占集中。其中二大業者因前述因素依法得延後取得執照繼續經營，因未納入《衛星廣播電視法》監理，形成同一產業業者監理密度出現差異之不公平現象。

改採登記制，除符合世界各國對電視購物頻道之治理趨勢，亦有利於與地方系統業者合作之小型電視購物業者，鼓勵其以在地服務及特色產品參與競爭，並引入網紅直播、行動網路、串流服務等行銷創意，活化電子商務市場供需生態，促進地方經濟發展。

(四)營造創新服務環境，滿足消費者需求

電視購物從依附在有線電視系統業者之營運而起，有線電視近500萬訂戶，創造200億元之交易績效，是重要通路之一。惟自2018年起，影視串流服務興起所帶來之效益，已逐漸逼近系統業者。串流服務業者與系統業者合作，利用雙向機上盒創新服務模式，提供更多之加值服務。電視購物業者之拓展策略，包含多通路經營、資源整合、策略併購及海外布局。然要進行相關轉型時，現行證照許可制度帶來之營運計畫變更、評鑑、換照等高密度管理，卻對業者造成障礙，無法滿足消費者之需求。

(五)回歸監理之必要性

監理之目的在於維護公益，現行對電視購物監理之設計，造成不當的法律空窗期，亦不符合管制之必要性。參酌因應數位匯流發展趨勢之新《電信管理法》精神，電信事業為降低市場進入門檻，營造自由創新與公平競爭的產業環境，已改採「行為管理」模式朝登記制改革。在電視購物之管理上，亦應放棄通盤以執照納管之迷思，尊重市場機制，回歸由系統平台事業自行設立規劃，納入其營運計畫內，僅維持購物頻道數量及費用收取之限制。其餘有關購物頻道執照之處理，以其異於一般授權節目之屬性，視為一般廣播電視節目供應事業，以報備登記制替代現行高門檻之證照特許機制。

又現行法令針對電視購物之物流、金流及資訊流行為，已有臻於完備之法令規範，原可循公平交易、消費保護、衛生安全、個資維護等相關規範課予企業法律義務及社會責任。

結語

法諺有云：「不要建築高於基本原則的高牆，免得它倒下壓死花草。」臺灣之立法決策，多流於為監管而設計防弊高牆，致實務執行時，常面臨法規範脫離社會事實，若未能隨時驗證調整，與時俱進，恐將對產業之發展造成窒礙。

照片來源：Unsplash

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