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【名家論壇】黃靖麟/誰來明治維新?活用文官制度,推動臺北維新
【名家論壇】黃靖麟/誰來明治維新?活用文官制度,推動臺北維新

黃靖麟 /宜蘭大學博雅通識中心副教授

日前柯文哲提到「我們需要的是明治維新,不是義和團。」此中有兩個關鍵詞,1868年的明治維新與1899年的義和團,此興起筆者的興趣。會提這兩個字詞,顯然與國民教育有關,即前者是現代化讓日本脫亞入歐成為亞洲第一強國,後者則是以傳統抗拒西化,最終清朝覆滅。

1868年-1889年的明治維新,在英文被稱為 “Meiji Restoration”,中文翻譯即為「明治復僻」,起於1836年德川當時幕府針對財政惡化、通貨膨脹、農村土地兼併與失業人口眾多等問題,進行經濟改革,其不僅無效反而更引發社會階級衝突,當時許多有志之士認為應該改變政治體制,才有辦法解決生產關係的矛盾進而推動經濟發展。1868年明治天皇發表《五条御誓文》至1889年制訂《大日本帝國憲法》止,日本正式進入「君主立憲」與「資產家的代議政治」,進入開明專制時期。從政治發展來看,因為經濟困難所以改變政治型態,也成功的帶動經濟發展。

再來看看1899年-1901年的義和團運動(Boxer Rebellion),中文翻譯即為「拳民暴動」,時代背景也是民生凋敝經濟困頓,加上當時殖民主義興盛,列強各國在中國攫取各種經濟利益,當時清朝曾於1898年6月11日-9月21日,戊戌年間進行政治改革運動,並以明治維新為師,光緒企圖走向「君主立憲」制度進行開明專制,可惜光緒皇帝的政治權力來自於慈禧太后,形成新舊之爭,最後以軟禁光緒停止維新,維新運動失敗者逃往國外,也尋求列強施壓守舊派,引起慈禧太后與守舊派大臣強烈的仇外心態,因此利用義和團以「扶清滅洋」為復僻宗旨,引發了民間輿論支持孫文和黃興等更為激烈的革命主張,10年後推翻帝制了建立共和。

兩者都是「復僻救國」,惟政治思維不同致使結果大不相同;歷史不能重來,倘若慈禧找了六品官員(約當前的薦任6-7職等)康有為,今天的中國可能還在清朝呢!?因此明治維新的關鍵,就在於「誰」來維新?找錯人,就變成義和團了。事實上,當日柯文哲提到的明治維新與義和團的比喻背景,是一再被質疑他的「兩岸一家親」說法,柯認為根本沒有單純的兩岸關係,因此兩岸一家親只是情感下的善意,要在世界大局下思考台灣的定位。對此,本文有下列反思與建議。

反思1:柯文哲與蔡英文都是以國際/全球架構思考臺灣地位

首先,反思明治維新的「脫亞入歐」、柯文哲的「全球架構下的臺灣」、蔡英文於國慶演說的「讓中華民國臺灣在國際舞台抬頭挺胸」這三者的核心概念,似乎都在訴求要脫離舊有的世界觀勇於邁向國際。蔡英文與柯文哲對臺灣的核心訴求,似乎都是要「擺脫臺灣在一個中架構的地位」,而此就與國民黨「一個中國,各自表述」完全不同,因為國民黨的臺灣位置是建立在中國架構之下,因此「脫中」似乎是蔡英文與柯文哲看待臺灣的核心價值,或許也是柯文哲的明治維新隱喻之彩蛋。

反思2:現行文官制度下無人能推動所謂的明治維新

再者,明治維新以改變政治帶動經濟發展,然而這就碰到所有改革者的核心問題,即「誰」來改革?明治維新可不是天皇一句口號就搞定了,而是有一群有理想與抱負的知識分子一起思考、規劃與執行而來。今日的全球化下的臺灣與當時未開發的情境完全不同,當下臺灣法制健全,文官體制甚至因為強化考試任用,已經變得非常僵硬,傳統文官出身的國發會主委陳美伶於今年初接受戴季全專訪時就說:考試制度還是公平的,但隨著時代改變,要檢討官僚體系有沒有辦法與時俱進?還有只能考試用人,導致文官任用非常僵化。然而,沒有優秀的專業文官,執政黨就無由推動政務,但是用人僵化與無法與時俱進,成為國家富強的致命傷。換句話說,目前的文官制度架構下,如同作者前文〈公民社會時代的文官制度:政治與行政融合的時代〉所述,制度上文官被強制脫離於政治之外,加上考試用人制度的僵化,那麼怎麼可能會孫運璿、李國鼎等此類優秀文官呢?也就是說,孫運璿與李國鼎若生在今時,根本當不了文官。換句話說,國發會主委都有文官困境了,就算神仙當總統也是徒呼負負。國家發展與文官體制發展息息相關,其改革是「國運所在」,也是未來總統的重要挑戰。在重建文官制度前,現在立刻可以執行的有兩個建議如下:

建議1:組織法增列「準用教育人員」擴大用人範圍培育維新人才

文官制度法規繁雜,中央與地方又有相當差異,很多中央不行但是地方可以,直轄市長受惠於地方制度法而有更多的揮灑空間,包括:機要用人、聘用人員用人、或者約聘僱等,而地制法中最迷人之處在於地方機關的設置,可依照市長政策目標建立或廢除的局處,例如:高雄市政府剛成立的青年局。

此外也可透過議會立法修正組織法規,增加以「教育人員資格」聘任,例如:民國98年7月28日所訂〈臺北市立圖書館組織規程〉第2條後段,「…館長必要時得依教育人員任用條例規定聘任之」,這就是政府擴大與多元用人的好方式。該規程函報考試院後於99年1月5日函覆,在其說明一就指出:依規定,專科以上學校副教授相當行政機關薦任第8職等至簡任第12職等,講師相當薦任第6職等至第9職等(按:現行規定增列助理教授相當第7職等至簡任第10職等)。時代在變潮流在變,若要與時俱進進用研究人力進入市府體系就顯得必要,例如:於〈臺北市政府組織自治條例〉第11條第1項後段增列「必要時得依教育人員任用條例規定聘任之」,或將可帶來耳目一新思維,此模式類同當年孫運璿、李國鼎、毛治國進入政府體系的作法,研究人力經此歷練或許真能培育出柯文哲所期待的維新人才。

建議2:善用制度的工具性以任務編組推動政務

近日媒體也有輿論質疑,臺北市政府機要任用的副發言人是黑官等。事實上這不是黑官,而是柯文哲市長因為工作需要調用市府所屬辦事人員至市長室,主要工作為媒體溝通,被賦予的職稱為副發言人爾。事實上,這種調辦事的情形在中央政府包括司法院的調辦事法官、法務部的調辦事檢察官、教育部與教育局調辦事的教師,其職缺可能都還在原單位,或者因為其所佔用職位為一般性文官,在不影響「組織編制」與「調辦事人員任用法規」下的工作安排。因此本文建議,或可依據〈臺北市政府組織自治條例〉第9條訂定「臺北市政府市長市工作任務編組工作要點」,明訂各項工作性質與職稱,除得讓各界明瞭運作模式外也符合柯市長的完善文官制度的要求。

建議3:強化文官培訓功能提升治理品質並杜絕外界專業疑慮

當社會輿論對人事提出詢問時,不外乎就是「合法化」(legalization)與「合理化」(rationalization)的質疑,此應在文官體制上有所配套作為。在合法化方面,可以透過前述組織法修編與任務編組的訂定,再送交考試院核備都可達到合法化之目標。合理化則就是「適才適所」,因此本文建議應加強文官培訓功能,透過專業實務訓練售予專業證照以杜絕外界專業疑慮。事實上,民國56年即成立的臺北市政府公務人員訓練處或可作為實驗機關,進用教育人員提升訓練品質後,辦理下列三種訓練:

、 政務人員訓練:訓練目標在統整市長政見以落實於政策

首都臺北市政府政務首長眾多,問題導向培訓模式(problem based learning),每季定期辦理市長政見研習活動,政見轉化為政策,常面對政治、社會、文化、經濟層面的衝擊與調適的問題,因此在每季的政務人員訓練上,著重在戰略層次構思市長政見的政策轉化工作。

、  教育人員擔任公職訓練:訓練目標在政策規劃管考與領導能力訓練

政府進用教育人員,通常有兩個門檻,第一進用標準,第二適才適所。前者,可以先行考慮政府研究培訓機關與國立大學教師等,較能說服社會大眾外,在於職等的比敘也有一致的作為,較能保障當事人的權益。

適才適所部分,就要透過「教練式領導」(coaching based leadership)的培訓方式,每季定期集訓,原因在於此類人員多為人師與學術研究工作,缺乏政府中的政策制訂規劃與管考等職能,同時又要督促所屬同仁致力於新政策的執行。因此透過此法提升他們的察覺力也激發出領導力,能讓他們能過以其專長協助政務首長規劃政策,也能領導所屬執行政策。

、 機要人員訓練:行政實務與專案管理訓練

機要人員的工作,多屬於首長交辦的各種行政事項,因此應著重政府運作的實務包括:公文書作業、財產管理與採購、政風與公共關係等行政實務作法與慣例。事實上,機要人員要協助首長管制各種專案,若能具備專案管理能力,將能鑲助首長達成各種政策目標。

總結來說,柯文哲致力於重建文官制度值得敬佩,或許可在臺北市在現有制度法規下,變革文官的進用與培訓,讓國人耳目一新也未國家培育為來的維新人才。

照片來源:Unsplash

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