【名家論壇】黃靖麟／誰來明治維新？活用文官制度，推動臺北維新

黃靖麟／宜蘭大學博雅通識中心副教授

日前柯文哲提到「我們需要的是明治維新，不是義和團。」此中有兩個關鍵詞，1868年的明治維新與1899年的義和團，此興起筆者的興趣。會提這兩個字詞，顯然與國民教育有關，即前者是現代化讓日本脫亞入歐成為亞洲第一強國，後者則是以傳統抗拒西化，最終清朝覆滅。

1868年-1889年的明治維新，在英文被稱為 “Meiji Restoration”，中文翻譯即為「明治復僻」，起於1836年德川當時幕府針對財政惡化、通貨膨脹、農村土地兼併與失業人口眾多等問題，進行經濟改革，其不僅無效反而更引發社會階級衝突，當時許多有志之士認為應該改變政治體制，才有辦法解決生產關係的矛盾進而推動經濟發展。1868年明治天皇發表《五条御誓文》至1889年制訂《大日本帝國憲法》止，日本正式進入「君主立憲」與「資產家的代議政治」，進入開明專制時期。從政治發展來看，因為經濟困難所以改變政治型態，也成功的帶動經濟發展。

再來看看1899年-1901年的義和團運動（Boxer Rebellion），中文翻譯即為「拳民暴動」，時代背景也是民生凋敝經濟困頓，加上當時殖民主義興盛，列強各國在中國攫取各種經濟利益，當時清朝曾於1898年6月11日－9月21日，戊戌年間進行政治改革運動，並以明治維新為師，光緒企圖走向「君主立憲」制度進行開明專制，可惜光緒皇帝的政治權力來自於慈禧太后，形成新舊之爭，最後以軟禁光緒停止維新，維新運動失敗者逃往國外，也尋求列強施壓守舊派，引起慈禧太后與守舊派大臣強烈的仇外心態，因此利用義和團以「扶清滅洋」為復僻宗旨，引發了民間輿論支持孫文和黃興等更為激烈的革命主張，10年後推翻帝制了建立共和。

兩者都是「復僻救國」，惟政治思維不同致使結果大不相同；歷史不能重來，倘若慈禧找了六品官員（約當前的薦任6-7職等）康有為，今天的中國可能還在清朝呢！？因此明治維新的關鍵，就在於「誰」來維新？找錯人，就變成義和團了。事實上，當日柯文哲提到的明治維新與義和團的比喻背景，是一再被質疑他的「兩岸一家親」說法，柯認為根本沒有單純的兩岸關係，因此兩岸一家親只是情感下的善意，要在世界大局下思考台灣的定位。對此，本文有下列反思與建議。

反思1：柯文哲與蔡英文都是以國際/全球架構思考臺灣地位

首先，反思明治維新的「脫亞入歐」、柯文哲的「全球架構下的臺灣」、蔡英文於國慶演說的「讓中華民國臺灣在國際舞台抬頭挺胸」這三者的核心概念，似乎都在訴求要脫離舊有的世界觀勇於邁向國際。蔡英文與柯文哲對臺灣的核心訴求，似乎都是要「擺脫臺灣在一個中架構的地位」，而此就與國民黨「一個中國，各自表述」完全不同，因為國民黨的臺灣位置是建立在中國架構之下，因此「脫中」似乎是蔡英文與柯文哲看待臺灣的核心價值，或許也是柯文哲的明治維新隱喻之彩蛋。

反思2：現行文官制度下無人能推動所謂的明治維新

再者，明治維新以改變政治帶動經濟發展，然而這就碰到所有改革者的核心問題，即「誰」來改革？明治維新可不是天皇一句口號就搞定了，而是有一群有理想與抱負的知識分子一起思考、規劃與執行而來。今日的全球化下的臺灣與當時未開發的情境完全不同，當下臺灣法制健全，文官體制甚至因為強化考試任用，已經變得非常僵硬，傳統文官出身的國發會主委陳美伶於今年初接受戴季全專訪時就說：考試制度還是公平的，但隨著時代改變，要檢討官僚體系有沒有辦法與時俱進？還有只能考試用人，導致文官任用非常僵化。然而，沒有優秀的專業文官，執政黨就無由推動政務，但是用人僵化與無法與時俱進，成為國家富強的致命傷。換句話說，目前的文官制度架構下，如同作者前文〈公民社會時代的文官制度：政治與行政融合的時代〉所述，制度上文官被強制脫離於政治之外，加上考試用人制度的僵化，那麼怎麼可能會孫運璿、李國鼎等此類優秀文官呢？也就是說，孫運璿與李國鼎若生在今時，根本當不了文官。換句話說，國發會主委都有文官困境了，就算神仙當總統也是徒呼負負。國家發展與文官體制發展息息相關，其改革是「國運所在」，也是未來總統的重要挑戰。在重建文官制度前，現在立刻可以執行的有兩個建議如下：

建議1：組織法增列「準用教育人員」擴大用人範圍培育維新人才

文官制度法規繁雜，中央與地方又有相當差異，很多中央不行但是地方可以，直轄市長受惠於地方制度法而有更多的揮灑空間，包括：機要用人、聘用人員用人、或者約聘僱等，而地制法中最迷人之處在於地方機關的設置，可依照市長政策目標建立或廢除的局處，例如：高雄市政府剛成立的青年局。

此外也可透過議會立法修正組織法規，增加以「教育人員資格」聘任，例如：民國98年7月28日所訂〈臺北市立圖書館組織規程〉第2條後段，「…館長必要時得依教育人員任用條例規定聘任之」，這就是政府擴大與多元用人的好方式。該規程函報考試院後於99年1月5日函覆，在其說明一就指出：依規定，專科以上學校副教授相當行政機關薦任第8職等至簡任第12職等，講師相當薦任第6職等至第9職等（按：現行規定增列助理教授相當第7職等至簡任第10職等）。時代在變潮流在變，若要與時俱進進用研究人力進入市府體系就顯得必要，例如：於〈臺北市政府組織自治條例〉第11條第1項後段增列「必要時得依教育人員任用條例規定聘任之」，或將可帶來耳目一新思維，此模式類同當年孫運璿、李國鼎、毛治國進入政府體系的作法，研究人力經此歷練或許真能培育出柯文哲所期待的維新人才。

建議2：善用制度的工具性以任務編組推動政務

近日媒體也有輿論質疑，臺北市政府機要任用的副發言人是黑官等。事實上這不是黑官，而是柯文哲市長因為工作需要調用市府所屬辦事人員至市長室，主要工作為媒體溝通，被賦予的職稱為副發言人爾。事實上，這種調辦事的情形在中央政府包括司法院的調辦事法官、法務部的調辦事檢察官、教育部與教育局調辦事的教師，其職缺可能都還在原單位，或者因為其所佔用職位為一般性文官，在不影響「組織編制」與「調辦事人員任用法規」下的工作安排。因此本文建議，或可依據〈臺北市政府組織自治條例〉第9條訂定「臺北市政府市長市工作任務編組工作要點」，明訂各項工作性質與職稱，除得讓各界明瞭運作模式外也符合柯市長的完善文官制度的要求。

建議3：強化文官培訓功能提升治理品質並杜絕外界專業疑慮

當社會輿論對人事提出詢問時，不外乎就是「合法化」（legalization）與「合理化」（rationalization）的質疑，此應在文官體制上有所配套作為。在合法化方面，可以透過前述組織法修編與任務編組的訂定，再送交考試院核備都可達到合法化之目標。合理化則就是「適才適所」，因此本文建議應加強文官培訓功能，透過專業實務訓練售予專業證照以杜絕外界專業疑慮。事實上，民國56年即成立的臺北市政府公務人員訓練處或可作為實驗機關，進用教育人員提升訓練品質後，辦理下列三種訓練：

一、政務人員訓練：訓練目標在統整市長政見以落實於政策

首都臺北市政府政務首長眾多，問題導向培訓模式（problem based learning），每季定期辦理市長政見研習活動，政見轉化為政策，常面對政治、社會、文化、經濟層面的衝擊與調適的問題，因此在每季的政務人員訓練上，著重在戰略層次構思市長政見的政策轉化工作。

二、教育人員擔任公職訓練：訓練目標在政策規劃管考與領導能力訓練

政府進用教育人員，通常有兩個門檻，第一進用標準，第二適才適所。前者，可以先行考慮政府研究培訓機關與國立大學教師等，較能說服社會大眾外，在於職等的比敘也有一致的作為，較能保障當事人的權益。

適才適所部分，就要透過「教練式領導」（coaching based leadership）的培訓方式，每季定期集訓，原因在於此類人員多為人師與學術研究工作，缺乏政府中的政策制訂規劃與管考等職能，同時又要督促所屬同仁致力於新政策的執行。因此透過此法提升他們的察覺力也激發出領導力，能讓他們能過以其專長協助政務首長規劃政策，也能領導所屬執行政策。

三、機要人員訓練：行政實務與專案管理訓練

機要人員的工作，多屬於首長交辦的各種行政事項，因此應著重政府運作的實務包括：公文書作業、財產管理與採購、政風與公共關係等行政實務作法與慣例。事實上，機要人員要協助首長管制各種專案，若能具備專案管理能力，將能鑲助首長達成各種政策目標。

總結來說，柯文哲致力於重建文官制度值得敬佩，或許可在臺北市在現有制度法規下，變革文官的進用與培訓，讓國人耳目一新也未國家培育為來的維新人才。

照片來源：Unsplash

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