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黃靖麟／國立宜蘭大學兼任副教授

對於國人而言，行政中立（administrative neutrality）是個朗朗上口的名詞，有時候也是動詞，甚至也是個形容詞，卻少有人深探原意為何？或許本文可以來分別看看英國與美國的經驗，再來思考我們的行政中立概念。

一、英國的新公共管理運動，要求文官具有政治性格忠誠執行政策

英國政府於 1968 年提出富爾頓報告（The Fulton Report）後，首相開始兼任公務員事務部長，為培育現代文官成立「文官學院」，開啟了文官培訓時代。只是培訓與施政政策無關，內閣也因執政不佳致使改組頻仍，到1979年5月柴契爾夫人組閣前，10年間內閣改組了5次換了5任首相。兼任公務員事務部長的柴契爾首相上任後，開始推動政府內部改革，重破除了公私部門的界限，引進新的管理技術，積極改變文官系統的傳統價值，視文官的政治性格，並要求官員應該重新定位自己為專業的管理者，忠誠地實踐部會首長所擬定之政策；同時強調追求預算支出效益（value for money）、效能、分權與行政課責等新的政府管理文化；政治文化的改變，被稱為新公共管理運動（ne public management）。
首相兼任文官事務部長，就是要文官忠誠執行執政黨的政策，讓行政配合政治工作，以落實民主國家的政黨政治。常任文官就需有一定的政治性且研究執政黨政策，才有辦法提出適宜的施政方式。

二、美國的政治中立，在避免文官被迫協助募款與輔選

不過美國早在1883年潘德頓法(Pendelton Act)的文官制度改格，建立功績制時期；「文官中立能力」即公職人員無須承擔政治捐款與政治服務，也不得因此而被免職或歧視，也不得強迫他人或團體從事政治活動。然而效果不好，美國行政學者威爾遜於1887年提出為政治與行政二分理論，以矯正政黨分贓制（spoils system）。因此於1907年羅斯福(Theodore Roosevelt)總統頒佈第642號行政命令(Executive Order)，禁止分類職位公務人員積極參與政治管理及競選活動。1939年赫奇法(Hatch Act)制定，即是限制公務員的政治活動，以免公務員受到黨派壓迫。

三、我國的行政中立目的在於落實民主政治與政治中立

根據公務人員保障暨培訓委員會的資料，行政中立之目的：「在於落實民主政治，確立常任文官政治活動界線，保障公務人員權益，提高行政效能，並確保公務人員依法行政、執行公正及政治中立。」我國深受英國NPM與美國政治行政二分影響，即行政中立的目的在落實民主政治、依法行政、執行公正及政治中立等。

（一）英國元素：落實民主政治就是要協助執政黨兌現競選政見

民主政治的核心在透過選舉，定期改選的政黨政治。因此常任文官的中立性質，在於無論誰執政都必須依據法律忠誠的執行執政黨所訂定之政策，沒有任何空間可以向執政黨說不。也就是說，文官就是要協助執政黨兌現選舉政見，否則政見無由實施，選舉變成白忙一場的嘉年華會，民主政治就無法因此落實。

（二）美國元素：不用參加政黨活動與輔選的政治中立

西元2000年以前，臺灣處於黨國年代，猶如現在的中國政治現狀，國家是屬於政黨的。因此每到選舉公職人員時，軍公教人員在執政黨的催促下，為特定人士募款與動員成為常態。事實上，2000年後也因為政黨輪替，得讓被禁錮在黨國體制的官僚體系得以解放出來，不用再承擔政黨的政治工作。政黨為爭取選票，其心理與民眾距離短；反而為民服務的文官，因中立與依法行政，其心理反而與民眾較遠（按：遠離民眾等於與遠離是非）。

四、結語：行政中立帶來與官僚與公民社會疏離，應找回文官的公共服務動機

臺灣官僚體系早就不為特定政黨服務，反而有因過度中立致使執政黨政策主張無法落實的窘境。我國憲法第18條「人民有應考試服公職之權」。因此，常任文官是考試而來的公職人員。大法官釋字42號「憲法第十八條所稱之公職涵義甚廣，凡各級民意代表、中央與地方機關之公務員及其他依法令從事於公務者皆屬之。」換句話說，公職人員包括了民意代表，目的都在處理眾人的政治事務。在中國，擔任公務員就是從政，要有高度的公共服務動機（public service motivation）；在臺灣，談政治令人害怕，缺乏公共服務動機文官則只是個工作罷了，政府效能也無由提升，一切只是奉命行事。

在臺灣，文官早已脫離政治，似乎已無行政中立的問題，問題反而在缺乏公共服務服務動機的政治特性而已。本文建議或許可借鏡英國柴契爾首相的NPM，改變文官傳統價值，重視公職服務的政治性，找回文官的公共服務動機。
該怎麼做呢？又如何解決文官行政中立之政治難題？這就讓有識之士們傷腦筋吧。

照片來源： Unsplash

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