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【名家論壇】黃靖麟/修憲不如重建文官制度—對柯文哲憲政思維的觀察
【名家論壇】黃靖麟/修憲不如重建文官制度—對柯文哲憲政思維的觀察

黃靖麟 /宜蘭大學博雅通識中心副教授

臺北市長柯文哲10月25日出席修憲論壇,演講完後,媒體捕捉到幾個重要詞彙包括:「統獨與PM2.5」、「臺灣對總統制與內閣制沒有共識」、「有責無權的行政院長與任期過短」等,惟社會各界無人知悉,柯文哲的憲政觀點是啥?此有點類同於韓國瑜的「兩岸是塞子還是棋子」、「是王八蛋還是爸爸關係」?令人看不懂,摸不著,實在需要有人翻譯翻譯才行。鑒於蔡璧如說,柯文哲正在佈局參選2024年總統,對廣大的群眾而言,實在有必要理解渠憲政觀點

客觀的理解柯文哲憲政思維

筆者不認識也未曾見過柯文哲,縱然當面訪談他,想要完整的瞭解柯文哲的想法,受限於學科分際,他也不一定能夠敘述完整的概念與看法。因此社會科學家韋伯(Maximilian Karl Emil Weber, 1864-1920)就認為,社會科學研究要從客觀出發,換句話說「一個人不必成為凱撒才能瞭解凱撒」。既然,要從科學的角度理解柯文哲的憲政觀點,筆者嘗試用他演講的理路,循徑推敲一下

當日演講柯文哲認為,現階段要修憲幾乎是不可能的事,因此應該先做好國家治理,確保國家能夠安穩的向前走。此外點出臺灣對總統制或內閣制沒有共識,更因行政院長有責無權,在過去19年中每任院長平均壽命1.3年,國家政策無法延續,致使政府治理效能低落。另也對統獨議題感到無奈,更認為PM2.5的問題重要得多。本文客觀分析,柯文哲的憲政思維可能如下:

觀點1:憲政問題如同罹癌,重建文官制度讓文官體能變好,國家治理自然好

從「你說的語言,決定了你的思考」邏輯來看,柯文哲開場就點出「修憲幾乎是不可能的事」,就跟他在去(2018)年12月2日一場演講所說,20年前…,看到乳癌就要把腫瘤挖掉,現在治療觀念改變了,不是一定要把腫瘤挖掉,或可跟腫瘤並存一、二十年,和諧共存是新的概念;所謂超越藍綠,不是把藍綠消滅,是不同思維大家並存下去。蓋修憲應該不會是柯文哲的政治主張。事實上,世界上所有的先進民主國家都有「憲政問題」,也都不是靠修憲解決問題!

柯文哲於2015年12月6日對癌症的看法,他說:人罹患不同癌症影響的存活期,不如體能對存活時間的影響,如果你體能好,得到癌症,存活率也會比較高。倘若把憲政問題比喻為罹癌,那麼強化文官培訓重建文官制度讓文官體能變好,國家治理就會變好,極可能是他面對憲政難題的務實作法

觀點2:PM2.5問題比統獨爭議重要,即「統獨擺兩邊,生活擺中間」

再者憲法第4條固有疆域,以及憲法增修條文對我國領土採自由地區與大陸地區的分野,統獨問題癥結點在,大陸地區有13億人口,自由地區2300萬人口,差距達到56.5倍以上,然後自由地區選出的總統依憲法代表了大陸地區的民意?!若不是,則為主張獨立;若是,則為主張統一。憲法的規定很荒謬,卻又無從修憲解決,因此柯文哲才會提到PM2.5比較重要。換句話說,即「統獨擺兩邊,生活擺中間」的概念。當然,這也可能是他長期主張「兩岸一家親」承受壓力下,努力想從統獨爭議脫身而出的自我防衛機制(Defense mechanisms)所致。其實,大法官們也以釋字第328號表達固有疆域範圍之界定,為重大之政治問題,不應由行使司法權之釋憲機關予以解釋。大法官們都不敢碰觸的統獨爭議,更何況臺北市市長柯文哲呢!

觀點3:政治文化就是文官平均水準與產出

柯文哲在演講中舉出今年3月參訪橫濱火力發電廠的感觸,在火力發電廠外面,沒有噪音濃煙與味道,渠認為不是煤炭乾不乾淨的問題,是人乾淨不乾淨的問題。從後設分析(meta-analysis)途徑,就是「政治文化」問題,文官的平均水準與產出就是該國的政治文化現象。國發會主委陳美玲曾抱怨,公務員有與時俱進的問題,此囿於官僚節制,再優秀的青年進入文官體系,基本上都需配合過時法規「無自主能力」,思考上也必須「棄新從舊」,才能符合工作需求。

對此,時代力量高雄市黨部執行長林于凱有很深的感觸,其於生物科學所碩士畢業後,在公部門任職近7年後辭職,其理由包括:公部門「不接地氣」只處理行政文書、公務員想出頭會被做標記成箭靶;此外文官的專業能力,卻因業務外包,只處理文書行政流程,而跟社會脫節,更糟糕的是,長官優先考量政治方向及民代壓力,無法顧及國家人民利益帶領台灣進步因為行政中立而被政治領域抽離的文官,如何面對政治的壓力呢?這也是柯文哲老是說需要明治維新,但很難找到維新人才之故。筆者認為,這也是柯文哲有志難伸,喊著要重建文官體制之因了

結論:體能比癌症更影響生存,修憲不如重建文官制度

柯文哲曾評蘇貞昌院長有實權,是因為蔡英文總統太忙。實際上,蘇貞昌依據憲法53條為國家最高行政首長,復依憲法第57條向立法院負責,掌管國政治理臺灣。從治理綜效分析,應該說蔡總統找對了人,今年1月14日回鍋擔任行政院長的蘇貞昌,透過文官制度充分掌握政府機器維持了大局。換句話說,此局面的穩定是總統對外,行政院長對內的分工妥善的治理結果。

2020年選後,國人同胞將期待新政府新作為,只是社會各界常把治理困難歸咎於憲政問題,卻忽略了法規繁苛與人事僵化,政府無法與時俱進的「政府罹癌」現象。從醫學的角度來看,面對癌症,柯文哲認為鍛鍊體能影響了生存;若要修憲治療政府癌症,筆者認為柯文哲會覺得重建文官制度比較實在。因為,文官體質好了意味著國家體制良好,治理自然會跟著好。

筆者曾於〈誰來明治維新〉一文提出,我國人事法制係建立在「維繫文官升遷體制」,明明有很多問題,但只要主政者稍微改變一下,都是「打擊文官升遷與士氣」,在此限制下只有適度運用教育人員與任務編組,且重視文官的培訓或能突破考試用人的限制。治國人才不會從天而降,需要國家領導人有意識的培育與訓練。相較於修憲的困難重重,重建文官體制顯得容易的多,柯文哲或許可以依照他的想像,循序漸進的在臺北市政府推行文官重建工作,以此向國人同胞展現耳目一新的治理成果,沒有大政黨奧援的柯文哲,才能以政績於2024年總統大選讓公民社會有第三種選擇。唯一要小心一件事,推動改革是一種百年機遇,找錯人就變成義和團成鬧劇一場了。

照片來源: Unsplash

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