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反媒體壟斷立法公聽會 產學界檢討、反對聲浪大
反媒體壟斷立法公聽會 產學界檢討、反對聲浪大

匯流新聞網記者蘇元和/台北報導

國家通訊傳播委員會(NCC)(31日)針對「媒體壟斷防制與多元維護法」草案召開公聽會,產學界人士與律師提出對草案內容檢討聲浪不斷。

東吳大學教授胡博硯表示,此法制定是憲法層次的問題,公平法上其實也有反壟斷的條文規範,而國家組織安排上也將競爭主管機關交由公平會,因此本法制定中有反壟斷的條文,且與公平法的條文有所扞格,這是憲法上最大的問題。

胡博硯表示,到底是否需要制定本法來防制媒體壟斷、確保新聞自由?新聞自由究竟是編輯者自由?還是經營者自由?條文中維護多元化是應予肯定的,但本法仍主要為結構管制,應該考量憲法上對於限制人民權利之保障要求。

胡博硯表示,大法官解釋已闡明對於德國營業自由之三階段討論,有關媒金分離條款,為何金融業者不能經營媒體?自由時報創辦人與聯邦銀行、聯邦建設間的關係,在規範上如何適用,媒金分離的邏輯到底為何?

胡博硯表示,本法規範只是讓媒體市場越來越小,應該要讓市場多元化才是重點,而非加諸管制。回溯條款制訂3年的改正期間是適當的嗎?如何給予合理、適當的期間處分財產,應該謹慎思考。

東吳大學教授余啟民表示,有關溯及既往的起點是從NCC成立開始,那過去主管機關做的處分案,也都有反媒體壟斷的附條件在。所以如以NCC成立時點回溯,會打臉過去各委員所通過的案子,應該是以過去的案子檢視有無符合反媒體壟斷精神,如果有,准予維持現況,保障法律安定性。本法為多元維護,除為促進新興媒體發展,也應維護既有產業存續,應該可使產業永續經營。過去交易處分案如果與本法律精神相符,則應該准予維持,不予溯及。

元智大學教授葉志良表示,本草案對真正影響媒體市場的境外網路業者未予管制,國外已逐漸考慮將網路媒體之行為納管,請NCC考慮。本草案擴張NCC職權到平面媒體、金融機構,應予三思莫走回頭路。有關媒體整合所為的附附款內容,往往造成業者執行困擾,甚至影響營運活動的核心,應有所節制。

台北大學吳嘉生教授表示,新聞媒體需要靠法律他律嗎?他希望台灣往前走,非開倒車,管制與限制媒體是開民主倒車的。言論自由與新聞自由是由台灣自由民主開放的法治國家所形成的現況,能自律為何要靠政府他律?憲法角度三權分立,第四權是媒體權,本法是政府在管制被統治者的權利,人民有媒體權卻被管制。

吳嘉生表示, 現今的媒體產業不會被單一壟斷,各家有各家的立場。他贊成多元維護精神,但媒體壟斷是不可能發生的,現在都發展網路媒體了如何可管。NCC應該秉持客觀超然中立,法律制定應該看充分性、必要性及適法性。

吳嘉生表示,媒體金融與科技應該相互合作,相輔相成,才能數位匯流,而非相互對抗。
法律有不溯及既往原則與信賴保護原則,本法已侵害信賴保護原則。科技永遠在進步,法律制定是趕不上的。舉證責任之所在,敗訴之所在,主管機關說你違法,卻於規範中要求業者負舉證責任,糟糕的違背法律原則。政府制定有多套法律,但這並非單一法律問題,而是牽連跨界法律問題,要如何適用競合應注意。

景文科技大學財務金融系教授莊春發表示,本法為媒體壟斷防制,但通篇未見壟斷之定義,且未對言論市場的影響力制定出計算衡量指標。本法所制訂的紅線,比公平會的結合、合併範圍更廣,且將市佔率的計算空白授權,如此事後納管涉及濫權。

莊春發表示,有關媒金分離是怕金融以資金力量控制媒體言論,但各個大企業都有資金,如此精神來看應該都要納管。然而,媒體是個需要資金發展的產業,不應切割。至於有關多元維護條文,他認為,應該於廣電三法中規範執行即可。

台北科技大學智財所教授江雅綺表示,此法對於媒體自律、設立多元維護是重要的。但本法當初的反媒運動背景是為了解決媒體購買平面媒體、以及頻道代理商問題而生,整部法案卻處理遠超過此2個問題,甚至與公平法整合發生扞格。本法有關整合限制都較國際趨勢嚴苛,且壟斷的核心概念市占率計算方式,是由主管機關另訂,違反法律明確性。

台灣經濟研究院研究四所所長劉柏立發言表示,首先,新聞自由度越高的國家,意味著該國媒體壟斷程度相對越低。台灣新聞自由度在亞洲地區排名第一,優於日韓等國。其次,在新聞自由與反媒體壟斷方面,反媒體壟斷的概念主要有二,其一為反對黨政軍對媒體的壟斷操作;其二則聚焦無線廣電媒體兼營報社的持股比例,確保言論自由與多元資訊來源,捍衛民主主義的基本價值。

從反媒體壟斷立法與數位匯流方面來看,劉柏立表示,2000年後,數位匯流帶動網路新興媒體發展,不僅有效稀釋傳統媒體的影響力,更為言論自由與多元資訊發展帶來革命性的變化。

劉柏立表示,在數位匯流媒體集中現象方面,從數位匯流新世代監理思維的觀點,在開放的網路媒體環境下,閱聽人已從傳統大眾媒體時代的被動式受眾角色,轉變成自主近用網路媒體的主動式閱聽人,有許多媒體來源可自由選擇、接取近用。

在反媒體壟斷法的正當性與必要性方面,劉柏立認為,目前似乎無制定反媒體壟斷立法的急迫性。針對媒體經營模式與獲利空間面臨嚴峻挑戰,政府在政策上不如優先提供更具彈性的發展空間,讓媒體事業有轉型發展機會,因應數位匯流趨勢,追求永續發展。

劉柏立認為,反媒體壟斷立法議題,如同是否應即刻修正黨政軍條款議題相同,「黨政軍退出媒體」與「反媒體壟斷」的口號式訴求,存在文字陷阱,與其陷入非黑即白的二分法論述爭議,不如先建立政策價值共識並依價值共識去進行制度設計。他認為,此共識就是落實數位匯流網路經濟的價值,落實DIGI+2025所確立的政策價值,也就是追求「數位國家‧創新經濟」發展的價值。

產業人士的檢討聲音
台灣大哥大副總經理李南玫表示,針對102年時制定的反媒法草案背景,當時候資策會分析民眾使用習慣高達7成使用電視、2成使用手機平板,但106年的現在使用媒體多數已是使用網路媒體,因此廣電三法中的傳統媒體已非民眾最常接觸的媒體。

李南玫表示,本草案內容多是以102年版本為基底,但現況的消費使用環境已有很大的差異,是否應請NCC作通盤性整體檢討,特別是考量媒體在廣告市場產值的改變,網路媒體已將傳統媒體市場的廣告資源吸走,應請主管機關在本法制定上予以考量。

凱擘大寬頻副處長林雅惠呼籲NCC,從產業背景與現況重新考慮本法的需求性,依資策會最新分析報告顯示,目前消費者近用媒體以網路居多約占45%,而傳統媒體則居於次位,約佔40%,由此觀察網路媒體已經替代傳統媒體,因此,應該是對於相關網際網路媒體是否形成影響言論市場作思考管制方向。

此外,林雅惠表示,應考慮本草案所稱媒體的定性,有關媒體的定義廣泛,但相較於戲劇、兒童等節目內容,應對本法所規範的媒體限定為較易涉及公眾意見言論形成之新聞財經頻道。

林雅惠表示,本草案第17條將金控納入管制,但媒金分離議題在金融法規中有產金分離原則性規範,如果擔心金控授信控制媒體言論自由,應該去落實產金分離原則,且與金融法規間是否有疊床架屋重複性規範之虞?且關於媒體事業之整合管制現已有公平會及公平法處理監管;如NCC擔心媒體言論市場受影響,但卻只納入金融業管制,有違反平等原則,因其他產業也都有影響可能。

台數科新聞部總監王盛春表示,他擔心此草案制定規範可否帶動產業發展而非限制媒體之發展,因應高度匯流之現況,外國媒體強勢而來,而外國管制機關在逐漸鬆綁管制,但台灣卻反其道而行,管制傳統媒體的壟斷,乃至台灣媒體產業太小、規模不夠,如何能有競爭力製播本土文化節目?

王盛春表示,本草案只管本土媒體,但應注意媒體話語權已轉向網路,政府對網路媒體卻無法可管,本草案淪為該管不管,不該管的管一堆,讓業者無所適從。目前黨政軍條款規範,否定上市公司投資媒體事業,禁止開放式投資架構,造成本國公司必須迂迴設計投資架構,他認為政府應該支持本國資金投資媒體,而朝向實質管制避免黨政軍控制之方向努力。

王盛春表示,媒體不怕挑戰,但害怕政府欠缺政策主軸,希望NCC提出客觀、量化的市場影響力計算標準,不應以防弊重於興利之思維,NCC需有前瞻思維。長久以來媒體產業欠缺南部聲音,他期待本草案提倡多元維護能使地方媒體找回競爭力。

台數科新媒體事業部也表示,自旺中案開始出現許多反媒體壟斷的聲浪,促使本法凝聚共識,但本法案躺在立法院5年,法案的牛步化會造成媒體環境越來越險惡。台數科為中南部媒體,台灣長期以來忽略中南部、地方聲音,此就是台灣目前長期對在地媒體的現況。台數科認為多元維護應該要放在在地文化、公民近用權的維護為主,觀看台灣每個角落發展的事情,才能從地方長出真正有力量的聲音。下半年度將找導演吳念真拍中南部的聲音。

衛星廣播電視事業商業同業公會祕書長陳依玫表示,此草案第12條有關市佔率的計算標準是空白授權,且依據本草案管制方向,如頻道業者做越好、收視率越高,反倒會受到管制,形同懲罰?

陳依玫表示,102年時的法案背景與現今產業環境、未來發展有極大差異,尤其102年底的NCC 4G釋照後,網路環境變化巨大,美國總統大選是facebook比CNN更有影響力,依本草案新聞頻道如從事網路事業要計入影響力,但網路業者做影音視頻卻不受管制,形成不對等。

陳依玫表示,她經歷過黨政軍的媒體壟斷時代,從要求黨政軍退出媒體、逐步民主化走到現在,草案卻開宗明義不管公營媒體,只管民營,如此「均弱管制」要如何發展產業?

台灣有線寬頻產業協會理事長彭淑芬表示,她代表協會以文創產業上中下游的生存發展角度論述,當今應關注產業最主要應是能否生存的問題,而不是媒體壟斷的問題,現在面臨中國、韓國等以國家力量扶植之文創產業競爭,台灣已被打得落花流水,政府政策應該保護文創產業,將文創產業定性為國家重要基礎,不應更加弱化產業發展。

彭淑芬表示,現在業者生存困難,廣告投放量因網路媒體的出現而逐年下滑,也屢傳媒體業裁員消息,因此本協會建議應該先制定產業振興方案,而非制定本法。

在振興產業發展之上,彭淑芬表示,應鼓勵產業數位匯流及多角化投資,以開發更多應用服務,但本草案規範嚴格,金控將被禁止進入媒體業,如此應如何引入活水?本草案在規範標準設計上有無科學論證?國外在制定市場影響力的界定需有媒體普查,並做出客觀量化的標準,逐年檢討之,試問本草案有關媒體整合涉及大於全國總訂戶20%以上、超過3項媒體、或持有5個以上新聞及財經頻道將予以禁止之標準是如何訂定?相關標準應是要可執行且有學理依據。如無此公信的論證方法,草案標準讓人感到有所針對性。

彭淑芬表示,從國際趨勢觀察,包括美國、韓國管制方向都是對媒體予以鬆綁,且納入網際網路媒體於影響力指標中,但本法對於網際網路管制仍有所缺漏,當今已可見網路影響力可左右政治發展,建請NCC應從長考量。

廣播商業同業公會表示,廣播產業在現在的環境已經非常邊緣化了,近4年來,因手機網路速度提升,各種網路應用APP發展,廣播產業少掉50%的聽眾,原來不聽廣播的聽眾已由55%上升為79%,一半的聽眾都不見了。廣播電台無從達到壟斷言論市場的地位,因此希望排除於本法管制之外,更希望能由不同跨界媒體來收購廣播電台,避免廣播電台倒閉。

中華電信研究院表示,草案就媒體事業定義與MOD不符,因MOD是個開放式平台,不應納入視為媒體。歐盟管制規範須先界定媒體市場及SMP才能規範結合行為,而在媒體市場的SMP,如網路媒體可視為是Google。本法中網路媒體定義有點過廣,會讓網際網路所有資訊內容皆被納入網路媒體定義中。

中華電信表示,無法理解為何中華電信MOD於本法中被視為媒體,NCC於96年宣告MOD須為開放式平台,不能拒絕頻道上下架,因此MOD作為中立的開放平台,何以被視為媒體?本草案規範媒體整合,然而,中華電信因受到黨政軍條款規定,也無法整合其它媒體業者,如此還有需要被管嗎?中華電信在發展上受法令規管繁多,如再受本法管制恐過於嚴格,NCC應該給予中華電信跟所有媒體平起平坐的競爭發展機會。

律師界人士檢討聲音
媒改社理事周宇修律師表示,本法在規範職權上有NCC、公平會、金管會、文化部等4個機關的業務重疊,NCC希望本法作為特別規範,但,如此看來NCC的管制正當性為何?

周宇修律師表示,NCC職掌應該以維護新聞自由作為最高原則,對新聞事業規範若能增強新聞專業自主性,應值得嘉許,然而節目內容不一定只有新聞,如條文在規範其他類型節目則是文化多樣性問題,應屬文化部為主管機關。本法第16條、第17條中制訂溯及既往條款,然而在金控法中對於溯及既往的處理,規範對於原先狀態只要申報即可,本法與金控法立法體例上相扞格。

安慶國際法律事務所邱琦瑛律師表示,有關媒體壟斷議題,在價值觀討論上,過去已有許多論述,為了貫徹言論與新聞自由,媒體壟斷當然要避免,以加強產業競爭,但在加強產業競爭上,過去美國認為是要限制媒體規模,以為可以促進競爭,事實卻是檢討後已發現有所不行,應該要在產業結構上透過跨業經營引入競爭,因此,美國也已改變政策方向,為加強產業競爭之目的,非以直觀式限制媒體規模,而應該加強產業跨業經營,然而,此法卻背道而馳。

邱琦瑛表示,回溯條款之法律效果要求行為人改正,在行政程序法上須符合合法行政程序,除此之外,行政處分之廢止要件亦非常嚴格,且應給予相當補償。本法在操作第16條的回溯上,因信賴保護原則要求,必須要是對有做錯事的業者才能要求回溯改正,但業者未做錯事,卻負有改正的義務,甚至有廢止行政處分之可能,都必須要有強烈的公益要求。

邱琦瑛表示,但關於本法上,業者並無強烈的違反公益事由,立法權從何取得其正當性來要求回溯?此在法理上有所失衡。

理律法律事務所簡維克資深律師表示,依照美國FCC對設定衡量標準,要求需有客觀數值分析,本法有關整合禁止的標準3個以上媒體事業、5個以上新聞及財經頻道等標準都未在立法理由中有論理說明,此涉及影響憲法保障之言論自由及財產權,應需有數據分析支持。

簡維克表示,多媒體內容傳輸平臺被本草案納為媒體,但本質上MOD歸電信法管制,究竟MOD是媒體還是非屬媒體?中華電信對頻道內容上架沒有排頻權利,屬於開放式平台不應受到媒體管制,NCC應該思考論理邏輯。

簡維克表示,本草案認為持股10%視為具有控制能力,此與公平法規範上有所扞格,而在媒體結合上應與公平法如何競合處理?難以想像境外新聞事業在什麼情況下會受到台灣壟斷力影響而有言論偏頗情形?是否有管制的必要?有關本草案第16條之回溯條款,如果本草案精神如此重要,回溯應該不僅限於95年2月22日NCC成立時。

公平交易委員會表示,有關本草案所為聯合經營,雖與公平法上聯合行為本質相當,但公平法上聯合行為採取原則禁止、例外許可,此與本草案管制行為法律效果迥異,將造成NCC與公平會在聯合行為管制上發生歧異。

NCC:帶回意見討論
NCC表示,若要將網際網路納入「反壟斷立法」管理,有很多問題要處理,第一是界定網際網路媒體涵蓋範圍,第二是如何測量其影響力,需再觀望與後續討論。

NCC電台與內容事務處科長黃財振表示,此法對內容管制並未處理,仍是以產業的結構管制為主。有關多元維護條款是否另立專法、抑或由廣電三法規管,本會將再考慮。

NCC法律事務處謝煥乾處長表示,此法草案提出是為回應立法院質詢而提出,目前仍廣納各界意見。有關公營媒體並非不管,而是另有特殊管理方式,因公營媒體需要有特別法律基礎,有特別法(如公共電視法)之架構才會成立公營媒體,為特定目的而成立的公營媒體基本上已受到國會監督,由不同方式規範。

NCC表示,此法草案在規範標準劃設的文字上與數字上仍是參照先前立法院各黨團協商後的版本,標準制定的討論於先前法案中有充分討論。在本法草案公告至公聽會階段,接收各界意見,NCC將予以衡量不同聲音,思考社會各界意見。

NCC表示,至於何時將傳統媒體鬆綁解管,NCC將帶回公聽會意見提供委員會參考;本法並無對內容管制,若條文上有誤解再請提供意見,NCC也將審酌考量。

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