李有宜／前美國聯邦眾議院助理
美國總統拜登於2月7日晚間在國會發表2023年的國情咨文。七十二分鐘的演說慷慨陳詞，他侃侃而談自己的內政政績並呼籲跨黨派合作；但令台灣民眾失望的是，拜登對外交事務談得不多，隻字未提台灣，美中局勢與俄烏戰爭總共講不到五分鐘，內容不外乎是宣示主權、已準備好與中國競爭、成功地團結北約抗俄等，並無透露更多的新戰略及目標，反倒是激昂的表達方式與用詞引發了不少討論。簡言之，拜登在國情咨文中對國際事務的處理是「草草帶過」、「表演重於內容」，筆者列示幾個可能原因，或許能幫助大家推測拜登政府的思維脈絡。
原因之一是選舉考量。這場國情咨文被外界視為拜登競選連任的前哨戰，自他上任後滿意度持續下跌，最近連民主黨內的支持度也只剩三成，所以他必須把握機會為自己加分，強調加薪、創造就業機會和勞工權益等國內政策，更容易搏取廣大民眾認同；相對地，國際事件並非美國政府一手能掌控，俄烏戰爭還看不到盡頭、美中衝突一觸即發，多加論述不一定有利拜登選情，不如就簡單點：宣示強烈的愛國主義、振臂高呼。果然，拜登成功地讓台下的國會議員們爆出「USA、USA」的歡呼，收看的美國選民多少也會被感動。
第二個原因是制度面，拜登希望緊握外交主導權。前參議員Daniel Moynihan曾說「美國憲法的設計其實是邀請總統與國會彼此爭奪外交主導權」，簡言之，為了防止任一機關獨大，美國憲法上故意賦予總統與國會議員重疊的涉外權力，以致這兩機關常在外交事務上相互制衡，甚至爭權。二十世紀前多半是國會主導，著名的例子是一戰後威爾遜總統提倡成立國際聯盟(League of Naitons)，卻因為參議院反對，美國自己最終沒有加入國聯；但經歷了兩次世界大戰與冷戰後，單線領導且能快速反應的總統行政體系重要性大大提升，911恐攻後更是。
或許在拜登的認知裡，外交本該是自己的主場，沒有必要多向國會報告；然而，國會議員們近年爭先恐後地提出對外法案，立場鮮明強勢，讓白宮及國務院顯得軟弱，逼得拜登必須表現強硬來搶回外交話語權。
最後是考量到執行面。從拜登不提「氣球」、「台灣」二詞，並強調「美中尋求競爭非衝突」來看，他其實很小心翼翼地在緩和美中緊張情緒；俄烏戰爭部分，他僅提到美國在過去的一年裡如何整合盟友抗俄援烏，卻不提及接下來的戰略。因為若論述太多，極可能會引起議員們後續的要求與指責，甚至造成民意壓力，這樣反而不利行政體系的統籌規劃，因此拜登乾脆只表演、不說明。
根據CNN做的即時民調，七成二的觀眾對拜登國情咨文持正面評價，幾乎每個面向滿意度都高於演講前的民調，雖有五成九的民眾認為他對中國的論述不夠，但依然有六成七肯定他整體的外交政策。由此可見，拜登在國情咨文中的策略還算正確，強調國內政策來帶動支持度，外交方面則是表面上態度強勢以服眾，實際上避談實質以免出錯，為連任之路打出第一張好牌。這個勢頭是否能持續還有待觀察，較能確定的是拜登在未來兩年任期裡，對於美中關係的處理方法也會如同他的國情咨文：公開場合表現鷹派以迎合民眾抗中情緒，實則為自己的外交團隊創造空間，解決外交難題。
照片來源：Unsplash示意圖
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