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CNEWS匯流新聞網記者王佐銘／台北報導

我國行政機關核可傳播產業結合案慣用的「附加條件或負擔」、「附款」，最近因公平會以未履行兩項負擔為由，大動作開鍘大富、凱擘公司共1億元最高罰金，引發議論。本月28日，一場由輔仁大學法律學院主辦、台灣行政法學會協辦的「行政處分之附款-附款的濫用與限制」理論與實務學術研討會上，多位重量級學者提出質疑，公平會附加大富及凱擘的15項附款是否違背行政處分之目的無正當合理之連結，而屬違法？且目前媒體環境已與14年前時空大不相同，不合時宜的附款卻「持續永久的監督」，最高罰款也不符比例原則，再再曝露行政機關可能專斷、恣意的危機。學者呼籲，應檢討過度濫用附款的現況，並避免僵化執行過時的附款，正視當前本土媒體產業生存困難的事實，與時俱進。

輔仁大學法律系助理教授林家暘在會中發表論文表示，公平會113年1月針對大富、凱擘的裁罰處分，以公平交易法既存之法律禁止規定，例如聯合行為，作為負擔內容，並逕以違反負擔為由作成本次裁罰處分，而非依據公平法進行實質調查、涵攝法定要件，實屬違法適用法令，悖離法治國原則。

他進一步指出，此一裁罰不禁使人回顧公平會於99年作成不禁止結合決定所附13項負擔的合法性。綜觀檢視，僅有少數負擔與公平會所執掌市場結構控制有關，例如第11項經濟公益性要求，已超出公平會職掌範圍，超出結合管制目的。此外，除第12、13項資料提供義務設定期限5年，其餘負擔均未設效力期限，應比照為5年。

清華大學助理教授黃仁俊則指出，競爭法主管機關的監督應有時間限制。以德國行政法院實務判決為例，持續性的監督期限為10年，違反「禁止持續性之監督原則」，可得撤銷。然而，公平會對大富媒體併購凱擘結合許可決定的做成時點是2010年，附加13項附負擔之附款，而後於2024年依公平法第39條第1項認爲該事業未履行結合負擔而予以裁罰，時隔14年，顯然已抵觸禁止持續性的監督原則，有意永久地以附款介入市場競爭、干預市場結構，使競爭法主管機關藉此轉變為產業政策部門。

黃仁俊也認為，大富公司並無參與經營，未有違反行政法義務的行為，應依無責任無處罰原則，然而公平會只以「未善盡監督管理」為由，處以最高五千萬的罰鍰，顯然牴觸責罰相當的比例原則，而有裁量怠惰之嫌。

輔仁大學法律學院院長吳志光表示，行政處分添加的附款，不得違背該處分目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。以通傳會為例，往往用行政處分附款實現理想中的媒體生態，易引發質疑行政處分附款是否濫用，而商業媒體競爭環境又是如此惡劣，對商業媒體「公共媒體」化的期待顯然未對症下藥。通傳會歷來常運用附款要求業者落實「黨政軍條款」，惟不明確的立法政策或公共政策，欠缺期待可能性，因而履遭行政法院撤銷行政處分附款。

超智諮詢創辦人陳弘益表示，隨著新興媒體的崛起，傳統有線電視的市場力量已經不如往日，我國當前的媒體環境與14年前公平會作成結合案件決定書時空對比，有線電視的影響力大幅減弱，現今自媒體和網路新聞快速崛起，因此，公平會在考量相關裁罰或處分時，應更加關注市場的實際狀況與消費者行為的變化，以適應技術進步和市場結構的轉變。另從公平會裁罰大富媒體與凱擘的案例中可以發現，現今附款在實際運用中面臨許多挑戰，行政機關需謹慎考量市場環境的變遷，避免過於僵化地執行過時的附款規定。他並舉日本判決為例，即使是當事人同意附款的情況下，也要再去檢視是不是符合法律當初的立法目的。

司法院前大法官陳新民認為，附款應符合比例原則嚴格管控，不要做與本案沒有關聯的考量。以德國為例，行政處分頂多一兩個附款，台灣動輒二、三十個，是否有濫用、附款違背的法律效果、行政權力運用未遵守法治國原則等？結合案並非毒蛇猛獸，公平會特許權的性質應該要改善。

與會的日本追手門學院大學准教授安田理恵，舉日本1967年5月10日東京地院判決經典案例，法院提出以比例原則為附款的界限，附款如果不是在合理，且必要最小限度內，即違反比例原則，超越附款得附加的容許界限。安田理恵觀察，最近日本行政實務，多數附款本身僅是混雜在行政處分中的注意事項，並不具有法效力，而是較有彈性的行政指導。

另一位與會的日本前名古屋大學副校長、現任經濟大學特任教授市橋克哉指出，最近日本行政實務，跳脫學說理論性框架的發展，讓附款有更具彈性的處理，在日本行政文化，比起傳統權力行為的行政處分，更喜歡用柔軟彈性的行政指導方式，寧願不選擇行政處分的附款，而是用行政指導來達成行政目的，不論行政機關是選擇什麼方式，做合理性的說明是很重要的。

照片來源：CNEWS匯流新聞網記者王佐銘拍攝

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